طعن رقم 1383 لسنة 35 بتاريخ 08/01/1995
طعن رقم 1383 لسنة 35 بتاريخ 08/01/1995
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ على فؤاد الخادم. رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة: محمد معروف محمد وعبدالقادر هاشم النشار والسيد محمد السيد الطحان وأحمد عبدالعزيز أبوالعزم نواب رئيس مجلس الدولة
* إجراءات الطعن
في يوم السبت الموافق 25/3/1989 أودع الأستاذ/.
………… بصفته وكيلاً عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريراً بالطعن قيد بجدولها تحت رقم 1383 لسنة 35 ق في الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى في الدعوى رقم 6548 لسنة 42 ق بجلسة 2/2/1989 والقاضى برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعين المصروفات.
وطلب الطاعنون – للأسباب الواردة بتقرير الطعن – الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبوقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المطعون ضده بصفته المصروفات وأتعاب المحاماة عن درجتى التقاضى.
وقد أعلن الطعن إلى المطعون ضده على النحو المبين بالأوراق.
وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً رأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وإلزام الطاعنين المصروفات.
وعينت لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بجلسة 7/3/1994، وبجلسة 4/7/1994 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى هذه المحكمة والتى نظرته بجلسة 21/8/1994 وبالجلسات التالية حتى قررت بجلسة 4/12/1994 إصدار الحكم بجلسة اليوم 8/1/1995 وبها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
* المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع المرافعة وبعد المداولة.
من حيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص حسبما يبين من الأوراق – في أن الطاعنين أقاموا الدعوى رقمك 6548 لسنة 42 ق بإيداع صحيفتها قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى بتاريخ 15/9/1988 طلبوا في ختامها الحكم بصفة مستعجلة بوقف تنفيذ قرار وزير السياحة الذى تضمنه الخطاب المرسل في 8/8/1985 بزيادة القيمة الإيجارية للمحل التجارى الذى يشغله كل منهم بالمخالفة لأحكام القانون رقم 136 لسنة 1981 وتحويل العلاقة التجارية التى تربطهم بهذه المحلات إلى علاقة عقد استغلال، وفى الموضوع بإلغاء هذا القرار مع إلزام المدعى عليه بصفته المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة، وقال المدعون شرحاً للدعوى أنهم يستأجرون محالاً تجارية بالسوق السياحى بالأقصر المملوك لوزارة السياحة وذلك بموجب عقود إيجارية ترجع لعام 1966، وتحددت القيمة الإيجارية لهذه المحال وفقاً لأحكام قوانين العلاقة بين المالك والمستأجر، وبتاريخ 10/8/1988 أخطرت الوزارة المدعين بخطابات مسجلة بأنها قررت زيادة إيجار هذه المحلات بنسبة تتراوح بين 10% و 1000%، كما تضمن هذا الإخطار ما يستفاد منه أنها قررت تغيير نوع العلاقة التى تربطهم بهذه المحال إلى مجرد حق استغلال، وقد جاء هذا القرار بشقيه مشوباً بعيب مخالفة أحكام القانون لأن علاقة كل منهم بالمحل التجارى الذى يشغله بدأت بعقود مجردة خلال عامة 66، 1967 ثم استبدلت بأخرى سنة 1980، وجميع هذه العقود مدنية بحتة بدليل أنها استهلت بعبارة أجر الطرف الأول إلى الطرف الثانى” ثم جاءت نصوص العقد جميعها تفصح عن أن هذه العلاقة علاقة إيجارية مدنية عادية وليست علاقة ناشئة عن عقد إدارى إذ خلت من أى نص استثنائى وحددت القيمة الإيجارية بها وفقاً لأحكام قوانين العلاقة بين المالك والمستأجر وزيدت القيمة الإيجارية بالقانون رقم 136 لسنة 1981، كما أن وزارة السياحة المدعى عليها ارتضت صراحة أن يتم تحديد القيمة الإيجارية وفقاً للقواعد المدنية العادية وهذا دليل قاطع على أنها لم تقصد اللجوء لأسلوب العقد الإدارى وترتيباً على ذلك فإن الوزارة لا تملك بحال من الأحوال تغيير طبيعة العلاقة القانونية وزيادة القيمة الإيجارية طبقاً لقاعدة أن العقد شريعة المتعاقدين.
وبجلسة 2/2/1989 صدر الحكم المطعون فيه والقاضى برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المدعين المصروفات وأقامت المحكمة قضاءها في مقام استظهر ركن الجدية في طلب وقف التنفيذ أن المستفاد من بنود العقد المبرم بين الجهة الإدارية وبين المدعين بشأن استئجارهم المحلات المبينة بتلك العقود أنها تضمنت بعض الشروط الاستثنائية مثل شرط الفسخ دون الالتجاء إلى القضاء المختص لاستصدار حكم بإنهاء العلاقة الإيجارية، ومثل البند الخاص بحق الجهة الإدارية في إنهاء العقد في أى وقت إذا تراءى لها ذلك على ضوء مقتضيات الصالح العام ومن ثم فإن هذه العقود وإن وصفت بأنها عقود إيجار إلا أنها في جميعها ليست من العقود المدنية إذ فضلاً عن أن محلها شغل مال عام إذ أن هذا السوق السياحى يقع في منطقة سياحية تخضع لإشراف واستغلال الوزارة طبقاً للقانون رقم 2 لسنة 1973 ومن خصائص المال العام أنه لا يمكن التصرف فيه بمعنى أنه لا يمكن أن يكون محل تصرفات مدنية فإنها قد استمت بالطابع المميز للعقود الإدارية من حيث اتصالها بمرفق عام وإخذها بأسلوب القانون العام بما تضمنته من شروط استثنائية وترتيباً على ذلك فإن هذه العقود في حقيقتها عقود إدارية، وإذ تتميز العقود الإدارية عن العقود المدنية بطابع خاص مناطه احتياجات المرفق الذى يستهدف العقد تسييره وتغليب وجه المصلحة العامة على مصلحة الأفراد الخاصة ويترتب على ذلك أن للإدارة حق تغيير شروط العقد وإضافة شروط جديدة بما قد يتراءى لها أنه أكثر اتفاقاً مع الصالح العام دون أن يحتج الطرف الآخر بمقولة أن العقد شريعة المتعاقدين كما يترتب عليه كذلك أن للإدارة سلطة إنهاء العقد إذا قدرت أن هذا هو ما يقتضيه الصالح العام ومن ثم وترتيباً على ذلك فلا تثريب على الجهة الإدارية إن هى أصدرت القرار المطعون فيه بزيادة القيمة الإيجارية والذى أتى بحسب الظاهر من الأوراق متفقاً والقانون وما استقرت عليه أحكام المحكمة الإدارية العليا، ومن ثم يتخلف ركن الجدية في طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وبالتالى انتفى مناط الحكم بوقف التنفيذ دون الحاجة لبحث ركن الاستعجال لعدم جدواه.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه أخطأ في تطبيق القانون ذلك أن جميع العقود المبرمة مع الطاعنين أصدرتها وزارة السياحة بوصفها مالك عادى للمحال المؤجرة للطاعنين وهى ليست مخصصة لنفع عام بدليل أنها تركت لكل طاعن حرية اختيار نوع النشاط الذى يمارسه في العين المؤجرة دون تدخل من الجهة الإدارية ومن ثم تكون هذه العقود عقود إيجارية مدنية تخضع لأحكام القانون الخاص وإذ اعتبرها الحكم المطعون فيه عقود إدارية فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق القانون، ولا يغير من هذا الشرط الوارد في البند السابع عشر من عقد الإيجار المبرم بين الوزارة والطاعنين بأن أى إخلال بالشروط الواردة بالعقد يترتب عليه فسخها دون حاجة إلى تنبيه أو إنذار، إذ أن هذا الشرط مألوف في العقود المدنية، يؤكد ذلك ما تضمنه البند الثالث من عقد الإيجار من أن الأجرة الواردة به تحددت بقرار من مجلس المراجعة وفقاً لقوانين الإيجار التى تحكم العلاقة بين الطرفين منذ نشأة هذه العلاقة وهذه القوانين لا تحكم العقود الإدارية. كما أن الحكم المطعون فيه قد رتب على اعتبار مدينة الأقصر منطقة سياحية يطبق عليها القانون رقم 2 لسنة 1973 اعتبار منشآتها مرافق عامة واعتبر العقود المتعلقة بها عقوداً إدارية في حين إن المقصود من ذلك هو استثناء تلك المدينة من بعض أحكام القوانين التى قد تعوق النشاط السياحى. أما فيما يتعلق بالمحال المؤجرة للطاعنين فإنه لم يصدر قانون أو قرار بتخصيصها للنفع العام، كما أن واقع الحال يوضح أن وزارة السياحة لم تذهب إلى تحقيق نفع عام بتأجير المحال المذكورة، وآية ذلك أنها خضعت في شأن تحديد الأجرة لأحكام قوانين إيجار الأماكن وتركت لكل من الطاعنين حرية اختيار نشاطه، وقبل ذلك فقد تعاقدت معهم بالاتفاق المباشر وليس بطريق المزايدة.
ولا ينال من ذلك ما ساقه الحكم الطعين من أن المنطقة الواقعة فيها المحال بالسوق السياحى منطقة سياحية وتنصب عقودها على تأجير مال عام فالمقصود بتسميتها سوق سياحى لتمييزها عن غيرها وليس القصد جعلها سوق عام فالمحال فيها محال عادية لا تختلف عن غيرها من المحال الواقعة بنفس المنطقة والمملوكة لأفراد وليست مخصصة لتحقيق نفع عام.
وأضاف الطاعنون أن ركن الاستعجال متوافر حيث إن الزيادة التى فرضها القرار المذكور باهظة يعجز الطاعنون عن الوفاء بها مما يعرضهم لخطر إنهاء عقود التأجير وطردهم من المحال المؤجرة لهم مع ما يترتب على ذلك من مصادرة أسباب معيشتهم وقطع رزقهم، وهو ما يتأتى أيضاً حال تغيير عقود الإيجار المشار إليها من عقود إيجار أماكن إلى عقود استغلال حيث لا تخضع الأخيرة للامتداد وتنتهى إما بانتهاء مدتها أو لمجرد رغبة الوزارة في إنهائها وهذه الأضرار مؤكد تحققها بمجرد تنفيذ القرار المطعون فيه وهى أضرار لا يمكن تداركها.
ومن حيث إنه طبقاً للمادة 49 من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة 1972 لا يقضى بوقف تنفيذ قرار إلا بتحقيق ركنين الأول: الجدية بأن يكون ادعاء الطالب في هذا الشأن قائماً بحسب الظاهر على أسباب جدية يرجح معها الحكم بالإلغاء، والثانى ركن الاستعجال بأن يترتب على تنفيذ القرار نتائج يتعذر تداركها.
ومن حيث إنه عن ركن الجدية وإذ تنص المادة الأولى من القانون رقم 2 لسنة 1973 بإشراف وزارة السياحة على المناطق السياحية واستغلالها تنص على أن تشرف وزارة السياحة على المناطق السياحية التى يصدر بتحديدها قرار من وزير السياحة بعد موافقة مجلس الوزراء، ويكون لها في سبيل ذلك الاختصاصات الآتية: أ) وضع تخطيط شامل لتعمير واستغلال المناطق السياحية المشار إليها. ب) تنظيم استغلال المناطق السياحية وفقاً للشروط والمواصفات وقيود البناء التى تضعها وزارة السياحة في إطار الخطة الشاملة للتعمير والاستغلال السياحى. جـ) وضع برنامج تنفذى وزمنى لتجهيز المناطق السياحية بكافة الخدمات والمرافق العامة اللازمة للتعمير والاستغلال السياحى.
. وتنص المادة الثانية على أنه “لا يجوز لأى شخص طبيعى أو اعتبارى الانتفاع بأية منطقة سياحية أو جزء منها أو استغلالها أو شغلها والتصرف فيها، على أى وجه من الوجوه إلا بترخيص يصدر من وزير السياحة، وينظم وزير السياحة بقرار منه منح التراخيص وأوضاعها وشروطها، سواء بالنسبة للقطاع العام أو القطاع الخاص”، وتنص المادة الثالثة على أنه “لوزير السياحة الحق في إلغاء أو تعديل أية تراخيص سبق منحها قبل تاريخ العمل بهذا القانون لتعمير أو استغلال أية منطقة سياحية أو جزء منها أو الانتفاع بها أو البناء فيها لأى غرض من الأغراض إذا ما تعارضت هذه التراخيص مع الخطة الشاملة لوزارة السياحة.
وقد صدر نفاذاً للمادة الأولى قرار وزير السياحة رقم 134 لسنة 1976 بتاريخ 18/7/1976 باعتبار منطقة الأقصر من المناطق السياحية بعد موافقة مجلس الوزراء على ذلك بتاريخ 6/7/1976.
ومن حيث إن البادى مما سبق أن منطقة الأقصر أصبحت اعتباراً من 18/7/1976 منطقة سياحية تشرف عليها وزارة السياحة ولها وضع تخطيط شامل لتعمير وتنظيم واستغلال تلك المنطقة وفقاً لما تضعه الوزارة من شروط ومواصفات وقيود البناء في إطار الخطة الشاملة للتعمير والاستغلال السياحى، وتضع الوزارة البرنامج التنفيذى لتجهيز تلك المنطقة بكافة الخدمات والمرافق العامة اللازمة للتعمير والاستغلال السياحى، ويجوز لوزير السياحة في سبيل أدائها لاختصاصاتها المشار إليها على الوجه الأكمل الاستعانة بالأشخاص الطبيعيين والاعتباريين بطريق انتفاعهم أو استغلالهم أو شغلهم أو التصرف إليهم بالمنطقة السياحية أو جزء منها بطريق الترخيص الذى يصدره وزير السياحة وينظم بقرار منه شروط وأوضاع منح تلك التراخيص، ومن أجل ذلك له إلغاء التراخيص السابقة على العمل بالقانون رقم 2 لسنة 1973 أو تعديلها بما يتفق والخطة الشاملة لوزارة السياحة ومن ثم فإن منطقة الأقصر باعتبارها منطقة سياحية تخضع للأحكام السابقة فإنها تعد من قبيل المرافق العامة التى تستهدف تحقيق النفع العام.
ومن حيث إن العقد الإدارى على ما استقر عليه قضاء هذه المحكمة هو العقد الذى تكون الإدارة طرفاً فيه ويتصل بنشاط مرفق عام من حيث تنظيمه وتسييره بغية خدمة أغراضه وتحقيق احتياجاته مراعاة للمصلحة العامة، وتأخذ فيه الإدارة بأسلوب القانون العام بما تضمنه من شروط استثنائية غير مألوفة في عقود القانون الخاص، فالعقد الإدارى شأنه شأن العقد المدنى من حيث العناصر الأساسية لكونه لا يعدو أن يكون توافق إرادتين بإيجاب وقبول لإنشاء التزامات تعاقدية تقوم على التراضى بين طرفين أحدهما هو الدولة أو أحد الأشخاص الإدارية، بيد أنه يتميز بأن الإدارة تعمل في إبرامها له بوصفها سلطة عامة تتمتع بحقوق وامتيازات لا يتمتع بمثلها المتعاقد معها وذلك بقصد تحقيق نفع عام أو مصلحة مرفق من المرافق العامة، كما أنه يفترق عن العقد المدنى في كون الشخص المعنوى العام يعتمد في إبرامه وتنفيذه على أساليب القانون العام ووسائله إما بتضمينه شروطاً استثنائية غير مألوفة في عقود القانون الخاص سواء أكانت هذه الشروط واردة في ذات العقد أو مقررة بمقتضى القوانين واللوائح، أو بمنح المتعاقد مع الإدارة فيه حقوقاً لا مقابل لها في روابط القانون الخاص بسبب كونه لا يعمل لمصلحة فردية بل يعاون السلطة الإدارية ويشترك معها في إدارة المرفق العام وتسييره واستغلاله تحقيقاً للنفع العام فبينما مصالح الطرفين في العقد المدنى متساوية ومتوازنة إذا بكفتى المتعاقدين غير متكافئة في العقد الإدارى تغليباً للمصلحة العامة على المصلحة الفردية مما يجعل للإدارة في هذا الأخير سلطة مراقبة تنفيذ شروط العقد وتوجيه أعمال التنفيذ واختيار طريقته وحق تعديل شروطه المتعلقة بسير المرفق وتنظيمه والخدمة التى يؤديها وذلك بإرادتها المنفردة حسبما تقتضيه المصلحة العامة دون أن يتحدى الطرف الآخر بقاعدة أن العقد شريعة المتعاقدين.
ومن حيث إن البين من ظاهر الأوراق أن العقود الحالية التى أبرمتها وزارة السياحة مع الطاعنين على تأجير محلات بمنطقة الأقصر قد تضمنت في البند السادس عشر التزام المستأجرين باتباع التعليمات المنظمة لمواعيد فتح وغلق المحال العامة وكذا القوانين واللوائح المعمول بها في هذه المنطقة والتى تحددها الجهات المختصة والمتعلقة أعمالها بالإشراف على مثل هذه المحلات، كما تضمن البند السابع عشر على أنه يجوز لوزارة السياحة فسخ العقد دون اعتراض من المستأجرين مع حفظ حقها في التعويض وذلك للأسباب التى ترى فيها الوزارة ذلك ويتم الفسخ بموجب كتاب موصى عليه دون حاجة إلى اتخاذ أى إجراء قانونى آخر، ومثل هذه الشروط إنما هى شروط غير مألوفة في القانون الخاص ومن ثم يكون العقد المذكور قد تكاملت فيه العناصر الثلاثة المشار إليها باعتباره عقداً إدارياً يحق للإدارة تعديل شروطه المتعلقة بسير المرفق العام وتنظيمه والخدمة التى يؤديها بإرادتها المنفردة حسبما تقتضيه المصلحة العامة، ولا يؤثر في ذلك استناد الإدارة إلى بعض قواعد القانون المدنى فليس ثمة ما يمنع من نقلها إلى نطاق القانون العام وإدماجها في القواعد الخاصة به بما لا يتعارض مع النظام القانونى الذى تخضع له العقود الإدارية. وإذ رأت وزارة السياحة أنه نظراً لضآلة قيمة الإيجار لهذه المحلات بتطبيق قوانين الإيجارات عليهم فيما يتعلق بتحديد الأجرة ونظراً لتأجيرها من مدد طويلة سابقة وتجديد تلك العقود فقد رأت وزارة السياحة رفع الإيجارات تدريجياً بما يتمشى مع الأجر المماثل السائد في المنطقة ومن ثم أخطر الطاعنون بأن الوزارة بصدد تحديد عقد استغلال جديد للمحلات بالقيمة الجديدة لمدة عشر سنوات اعتباراً من 1/7/1988 وهو ما يتفق وصحيح أحكام القانون ومن ثم يتخلف ركن الاستعجال لعدم جدواه، وإذا انتهج الحكم المطعون فيه هذا النهج ومن ثم يكون قائماً على صحيح سنده من القانون ويكون الطعن عليه على غير أساس جديراً بالرفض وإلزام الطاعنين المصروفات عملاً بحكم المادة 184 مرافعات.
* فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وألزمت الطاعنين المصروفات.
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
