طعن رقم 2166 لسنة 35 بتاريخ 24/11/1991
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد حامد الجمل رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة / إسماعيل عبد الحميد إبراهيم وعادل فرغلى وأحمد شمس الدين خفاجى وفريد نزيه تناغو نواب رئيس مجلس الدولة .
* إجراءات الطعن
فى يوم الخميس الموافق 4 /1989/5 أودع الأستاذ عصمت منتصر المحامى بصفته وكيلا عن السيد/ ..……….. قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 2166 لسنة 35 قضائية فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بجلسة 16/3/1989 فى الدعوى رقم 757 لسنة 42 قضائية والقاضى برفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات، وطلب الطاعن فى ختام تقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلا وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء بأحقية الطاعن فى الحصول على ترخيص بإقامة مسكن له ولاسرته طبقا لطلباته مع إلزام المطعون ضدهم المصروفات.
وقدم السيد الأستاذ المستشار / عادل الشربينى مفوض الدولة تقرير هيئة مفوضى الدولة مسببا بالرأى القانونى فى الطعن الذى انتهت فيه الى أنها ترى الحكم بقبول الطعن شكلا وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وإلغاء القرار المطعون فيه فيما تضمنه من رفض الترخيص للطاعن ببناء مسكن خاص به على الأرض المملوكة له مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية المطعون ضدها المصروفات.
وتدوول الطعن أمام دائرة فحص الطعون وبجلسة 18/2/1991 قررت إحالة الطعن الى هذه المحكمة التى نظرته بجلسة 3/3/1991 والجلسات التالية على النحو المبين بمحاضرها وحضر أمامها الطاعن ومحاميه، ومحامى هيئة قضايا الدولة وقررت بعد أن استمعت الى مرافعات الطرفين إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على منطوقه وأسبابه لدى النطق به .
* المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع المرافعة، والمداولة قانونا .
ومن حيث ان الطعن قد استوفى اوضاعه الشكلية.
ومن ثم يكون مقبولا شكلا مع اخراج المطعون ضده الثالث وكيل الزراعة بكفر الشيخ من المنازعة لانعدام صفته باعتبار أن الجهتين الاداريتين المعنيتين بالنزاع وهما وزارة الزراعة ومحافظة كفر الشيخ يملكها وزير الزراعة ومحافظ كفر الشيخ على التوالى ولا صفه للمطعون ضده الثالث فى تمثيلها.
ومن حيث ان عناصر هذه المنازعة تتلخص حسبما يبين من الأوراق فى ان المدعى (الطاعن ) أقام دعواه أمام محكمة القضاء الإدارى بالصحيفة المودعة بقلم كتابها بتاريخ 11/11/1987 والتى طلب فى ختامها الحكم بإلغاء القرار الصادر من الجهة الإدارية المدعى عليها بعدم الموافقة علي طلب السماح له ببناء مسكن له ولاسرته علي الأرض المملوكة له والمحددة بطلبه مع مايترتب على ذلك من آثار، وقال المدعى شرحا لدعواه انه بتاريخ 27/12/1984 تقدم الى الإدارة الزراعية بكفر الشيخ للحصول على ترخيص بإقامة مسكن خاص طبقا للفقرة ( هـ ) من المادة 152 من القانون رقم 116/1983 وارفق بطلبه جميع المستندات المطلوبه مع سداد الرسم المطلوب ورغم موافقة اللجنة الفنية بالإدارة الزراعية بمركز كفر الشيخ على طلبه مع احالته إلى مديرية الزراعة بكفر الشيخ بعرضه على اللجنة العليا بتاريخ 11/1/1985 الا ان مديرية الزراعة لم تقم بفحص طلبه وقدم عدة التماسات دون جدوى ثم انتهت المعاينة التى اجرتها الجهة الإدارية بتاريخ 4/7/1987 لتحديد المكان المراد البناء عليه إلى أنه مخالف للمنشور رقم 3 لسنة 1987 فتظلم إلى السيد وزير الزراعة فى 9/8/1987 وردت عليه جهة الإدارة فى 13/9/1987 بالرفض رغم أحقيته فى طلبه ومن ثم انتهى المدعى إلى طلب الحكم بطلباته السالفة، وقدم حافظة بمستنداته .
وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة بدفاعها عن الجهة الإدارية أشارت فيها الى ان المدعى تقدم للجهة الإدارية للحصول على ترخيص بإقامة مسكن خاص به على الأرض الزراعية المملوكة له بناحية عزبة السياح التابعة للرغامة مركز الرياض بمحافظة كفر الشيخ، وبالمعاينة علي الطبيعة للموقع تبين مخالفته لأحكام القانون رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 وقرار لوزير الزراعة رقم 124/ 1984 ومنشور وزارة الزراعة رقم 3/1987 بشأن البناء على الأراضى الزراعية وبذلك يكون قرار الجهة الإدارية صحيحا وغير مشروع، وقد صدر مستهدف المصلحة العامة، ومن ثم انتهت هيئة قضايا الدولة الى طلب الحكم برفض الدعوى مع إلزام المدعى المصروفات، وقدمت حافظة بمستنداتها.
وبجلسة 16/3/1989 قضت محكمة القضاء الإدارى برفض الدعوى مع إلزام المدعى المصروفات وأسست حكمها على ان الدعوى مقامة فى الميعاد المقرر قانونا ومقبولة شكلا، وعن الموضوع فان الثابت ان الطاعن تقدم الى الجهة الإدارية بطلب لإقامة مسكن خاص له على الأرض الزراعية المملوكة له بناحية – عزبة السياح التابعة للرغامه مركز الرياض وبمعاينة الأرض محل الطلب تبين انها تقع فى الزمام المنزرع وبعيده عن الكتله السكنية وبعرض الطلب على اللجنة العليا للبت فى طلبات البناء على الأراضى الزراعية بمحافظة كفر الشيخ انتهت الى رفض الطلب تأسيسا على أن الأرض موقع البناء تقع ضمن الزمام المنزرع وبعيدة عن الكتلة السكنية، وتعد مخالفة للمنشور 3/1987 الصادر من وزارة الزراعة وقد أعتمد المحافظ قرار هذه اللجنة بتاريخ 31/8/1987، وقد حظرت المادة 152 من قانون الزراعة رقم 53/1966 المعدل بالقانون رقم 116/1983 إقامة أية مبان فى الأراضى الزراعية واستثنت الأراضى الواقعة فى زمام القرى التى يقيم عليها المالك سكنا خاصا به فى الحدود التى يصدر بها قرار من وزير الزراعة، وصدر قرار وزير الزراعة رقم 124/1984 محددا الشروط اللازمة للترخيص بإقامة مسكن خاص للمالك بزمام القرية، كما صدر من وزير الزراعة المنشور العام رقم 3/1987 فى 10/5/1987 الذى ينص على حظر الترخيص بإقامة مسكن خاص الا أن كانت الأرض المراد الإنشاء عليها مجاورة وملاصقة للكتلة السكنية للقرية وبحد أقصى175 متر مربع، وبحظر البناء على التناثرات بزمام القرية لدواعى أمنية، وعلى ذلك لا ينطبق الاستثناء من حظر البناء علي الأرض الزراعية على حالة أرض المدعى لانها تقع ضمن الزمام المنزرع وبعيدة عن الكتلة السكنية، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه غير مخالف للقانون مما يتعين معه رفض الدعوى. وانتهت محكمة القضاء الإدارى الى إصدار حكمها برفض الدعوى موضوعا.
ومن حيث ان مبنى الطعن الماثل ان الحكم المطعون فيه اخطأ فى تطبيق القانون وخالفه للأسباب التالية :
أولا : – فان الطاعن كان قد تقدم بطلبه الى الجهة الإدارية بتاريخ 27/12/1984 مرفقا به جميع المستندات المطلوبة والرسوم الا انها لم ترد عليه الا فى 13/9/1987 فى حين انه طبقا للقواعد العامة فان عدم ردها خلال ستين يوما يعد موافقة على الطلب ويكون المدعى قد حصل على الترخيص بقوة القانون.
ثانيا: – أن الطلب المقدم قبل العمل بمنشور وزارة الزراعة رقم 13 الصادر فى 10/5/1987 وكان يتعين البت فيه طبقا للقرار الوزارى رقم 124 لسنة 1984 وبالتالى بعد تطبيق هذا المنشور عليه ورفضه لهذا السبب مخالفا للقانون .
ثالثا : – فان قانون الزراعة لم يحظر البناء علي الأراضى الزراعية بصفة مطلقة وانما أورد استثناء من هذا الحظر عند توافر شروط معينة، وتعد هذه الشروط متوافرة فى حالة المدعى طبقا للقرار الوزارى رقم 124 لسنة 1984. ومن ثم انتهى تقرير الطعن الى طلب الحكم بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء له بطلباته السالفة .
ومن حيث ان القانون رقم 116 لسنة 1983 بتعديل بعض أحكام قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 بنص مادته الاولى على انه يضاف الى قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 كتاب ثالث عنوانه (عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها ويشتمل على المواد التالية …… وضمن المواد المضافة المشار إليها المادة 152 التى تنص على أن (يحظر إقامة اية مبان او منشآت فى الأراضى الزراعية او اتخاذ أية إجراءات فى شأن تقسيم الأراضى لإقامة مبان عليها.
ويعتبر فى حكم الأراضى الزراعية الأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية ويستثنى من هذا الحظر : –
(أ) الأرض الواقعة داخل كردون المدن المعتمدة حتى 1/12/1981 مع عدم الاعتداد بأية تعديلات على الكردون اعتبارا من هذا التاريخ الا بقرار من مجلس الوزراء .
(ب) الأراضى الداخلة فى نطاق الحيز العمرانى للقرى والذى يصدر بتحديده قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير .
(ج) الأراضى التى تقيم عليها الحكومة مشروعات ذات نفع عام بشرط موافقة وزير الزراعة.
(د) الأراضى التى تقام عليها مشروعات تخدم الانتاج الزراعى أو الحيوانى التى يصدر بتحديدها قرار من وزير الزراعة .
(هـ) الأراضى الواقعة بزمام القرى التى يقيم عليها المالك سكنا خاصا به أو مبنى يخدم أرضه وذلك في الحدود التى يصدرها قرار من وزير الزراعة .
وفيما عدا الحالة المنصوص عليها في الفقرة ( ج ) يشترط فى الحالات المشار إليها آنفا صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبان أو منشآت او مشروعات ويصدر بتحديد شروط وإجراءات منح هذا الترخيص قرار من وزير الزراعة بالاتفاق مع وزير التعمير ..) .
وقد صدر قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 بتاريخ 6/2/1984 محددا فى المادة الخامسة من الشروط اللازمة للترخيص بإقامة مسكن خاص للمالك بزمام القرية على الوجه الآتى : –
(أ ) عدم وجود سكن خاص للمالك بالقرية واسرته المكونة من زوجته أو زوجاته مهما تعددن والأولاد القصر.
(ب ) الا تزيد المسافة التى يقام عليها السكن على 2 % من مجموع حيازات المالك بالملك دون الايجار وبحد أقصى قيراطين .
(ج ) استقرار الوضع الحيازى بالنسبة لمالك أرض بموجب بطاقة الحيازة الزراعية لمدة لا تقل عن سنتين زراعيتين ويجوز بقرار من المحافظ المختص الاستثناء من هذا الشرط فى أحوال الضرورة القصوى.
(د) ألا تزيد المساحة التى يقام عليها ما يخدم الأرض الزراعية قيراطين لكل عشرة أفدنه بالملك.
(هـ) لا يجوز الترخيص بإقامة مسكن خاص آخر أو ما يخدم الأرض عن ذات المساحة المرخص بها للمالك فى حالة التصرف فى هذه المساحة أو انتقال ملكيتها لمدة خمس سنوات.
كما صدر من وزارة الزراعة المنشور العام رقم 3 بتاريخ 10/5/1987 المعتمد من السيد وزير الزراعة ينص فى البند الثالث منه ان (يحظر الترخيص بإقامة مسكن خاص الا إذا كانت الأرض المراد الانشاء عليها مجاورة وملاصقة للكتلة السكنية للقرية وبحد أقصى 175 متر مربع كذلك بحظر البناء على تناثرات بزمام القرية حتى لو كان منطبق عليها شرط نسبة 2% الواردة بالقرار رقم 124 لسنة 1984 وذلك لدواعى أمنية).
ومن حيث أنه عن الوجهين الاول والثانى من أوجه الطعن والذى يتمسك فيها الطاعن بأنه بمضى ستين يوما من تاريخ تقديمه لطلبه للجهة الإدارية بعد قد حصل على ترخيص بالبناء فى الأرض الزراعية المملوكة له بقوة القانون طبقا للتشريعات السارية وقت تقديمه هذا الطلب، فأنه مردود عليه بان المشرع فى المادة 152 من قانون الزراعة رقم 53 لسنة 1966 والمضافة بالقانون رقم 116 لسنة 1983 السالفة حظر كأصل عام إقامة ايه مبان او منشات في الأراضى الزراعية والأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية وبعد هذا الحظر من المبادئ الأساسية للنظام العام الزراعى فى البلاد استهدف به المشرع عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها حفاظا على المجال الأساسى للانتاج الذى تقوم عليه حياة البلاد الاقتصادية .
وقد أودعت استثناءات على سبيل الحصر على هذا الأصل، كما أشار فى الفقرة الاخيرة من هذه المادة بأن يشترط صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبان أو منشات فى المحلات الانشائية المشار إليها فى هذه المادة عدا الحالة المنصوص عليها فى الفقرة (ج ) وهى المتعلقة بأفاق الحكومة مشروعات ذات نفع عام. ومن ثم فإن المشرع حظر كأصل عام حفاظا على النظام العام الزراعى والاقتصادى للوطن إقامة المبان والمنشآت فى الأراضى الزراعية استثنى بعض الحالات من هذا الحظر، واشترط المشرع صراحة حتى فى الحالات الاستثنائية المذكورة صدور ترخيص من المحافظ المختص قبل البدء فى إقامة أية مبان أو منشآت أى أن المشرع لم يكتف بتقديم طلب الى الجهة ومضى مده من الزمن عليه يعتبر مرورها بمثابة موافقة ضمنية على طلب الترخيص، وإنما استلزم صدور قرار ايجابى من المحافظ المختص بالترخيص المشار إليه، ونحى المشرع بذلك بشأن تراخيص البناء على الأراضى الزراعية منحى مختلف تماما عن مسلكه في ترخيص البناء علي الأراضى المعدة للبناء والتى اعتبر فيها مضى مده معينة على تقديم الطلب مستوفيا دون صدور قرار من الجهة الإدارية المختصة بمثابة موافقة ضمنيه على طلب الترخيص وذلك طبقا للأحكام التى أوردها المشرع فى هذا الخصوص فى القانون رقم 106 لسنة 1976 فى شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء والتى يقتصر تطبيقها على ما وردت فيه مما لا محل معه لاعمالها فى حالات البناء على الأراضى الزراعية التى اختصها المشرع بأحكام خاصة.بها فى القانون رقم 53 لسنة 1966 والقانون رقم 116 لسنة 1983 المشار إليهما، ومن ثم فانه يتعين رفض ما آثاره الطاعن فى هذا الشأن. وهذا النهج الذى سار عليه المشرع فى مجال البناء فى الأراضى الزراعية كما يبين من الأعمال التحضيرية للقانون 116 لسنة 1983 سببه خطوره البناء على الأراضى الزراعية على حياة البلاد لتهديده – الرقعة الزراعية المحددة بالنسبة لعدد السكان بالنقص حيث يتعين لتقوم الحياة الكريمة فى هذا الوطن مضاعفة هذه الرقعة الزراعية ومضاعفة إنتاجها وإنتاجها بكل سبيل.
ومن حيث انه من المستقر عليه ان القرار الإدارى يوزن بميزان المشروعية طبقا للقواعد القانونية التى صدر فى ظلها، وقد صدر القرار المطعون فيه بتاريخ 13/9/1987 فانه لا حجة فيما آثاره الطاعن من أنه كان يتعين تطبيق القرارات التنظيمية العامة السارية وقت تقديم الطلب فقط دون غيرها من القرارات التنظيمية العامة السارية وقت صدور القرار المطعون فيه لعدم استناد ما آثاره الطاعن فى هذا الشأن لا أساس قانونى صحيح مما يتعين معه رفضه.
ومن حيث انه عن الوجه الثالث من اوجه الطعن فان المستخلص من نص المادة 152 من قانون الزراعة السالفة الذكر ان المشرع قد تدخل بالقانون رقم 116 لسنة 1983 لتعديل بعض أحكام قانون الزارعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 لاضافة كتاب ثالث الى هذا القانون عنوانه (عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوبتها) اشتمل هذا الكتاب على المادة 152 المشار إليها، وقد حظرت هذه المادة – كما سبق القول – كأصل عام إقامة أية مبان أو إنشاءات على الأراضى الزراعية والأراضى البور القابلة للزراعة داخل الرقعة الزراعية، واستثنت هذه المادة من هذا الحظر عدة استثناءات محددة-محصورة ضمنا الأراضى الواقعة بزمام القرى التى يقيم عليها المالك سكنا خاصا أو مبنى يخدم أرضه، وذلك في الحدود التى يصدر بها قرار من وزير الزراعة.
وقد صدر تطبيقا لذلك قرار وزير الزراعة رقم 124 لسنة 1984 والمنشور العام لوزارة الزراعة رقم 3 عام 1987 المعتمد من وزير الزراعة بالمادة 152 من القانون رقم 53 لسنة 1966 المعدل بالقانون رقم 116 لسنة 1983.
ومن حيث انه ولئن استثنى المشرع من الحظر الذى أورده كأصل عام حسبما سلف الأراضى الواقعة بزمام القرى التى يقيم عليها المالك سكنا خاصا به أو مبنى يخدم أرضه الا أنه قيد المشرع هذا الاستثناء ايضا بالحدود التى يصدر بها قرار من وزير الزراعة، ومن نتيجة ذلك فقد خول المشرع بذلك وزير الزراعة سلطة بوضع الحدود التى يجرى فيها أعمال هذا الاستثناء، بما يحقق حماية النظام العام الزراعى الذى يحظر البناء دون ضرورة مبررة على الأراضى الزراعية ويسمح بتنظيم هذه الضرورة استثناء من هذا الأصل فيما يصدره من قواعد تنظيمية في الحدود التى تقتضيها دون خروج على غايات وأهداف القانون من حماية الأراضى الزراعية من النقص والعدوان عليها وتعريضها للبوار فمن الجلى ان المشرع استهدف فيما أورده من حظر البناء على الأراضى الزراعية كأصل عام تحقيق هدف ومصلحة قومية عليا تتمثل فى الحفاظ على الرقعة الزراعية وحماية خصوبتها من التآكل والانهيار، وجاء بيان ذلك واضحا صريحا فيما عنا به المشرع بالكتاب الثالث الذى أضافه الى قانون الزراعة فجاء نص المادة الاولى من القانون رقم 116/1983 بأن يضاف الى قانون الزراعة الصادر بالقانون رقم 53 لسنة 1966 كتاب ثالث عنوانه عدم المساس بالرقعة الزراعية والحفاظ على خصوصيتها يشتمل على المواد التالية ……..) ضمن هذه المواد المادة 152 السالفة. وعلى ذلك فان ما استهدفه المشرع بهذا التشريع من تحقيق المصلحة العامة العليا السالفة لا يتحقق الا بحماية الرقعة الزراعية وخصوبتها من التآكل والانهيار، وبالتالى فان الاستثناءات التى أوردها المشرع على هذا الحظر العام إنما يتعين ان تفسر تفسيرا ضيقا ولا يقاس عليها، كما تتقيد بالقيود التى أوردها المشرع ذاته وهى فى الحاله المعروضة ما خوله لوزير الزراعة من وضع الحدود التى يجوز فى إطارها الترخيص ببناء المالك سكنا خاصا به فى الأرض الزراعية المملوكة له بالزمام الزراعى للقرية .
ومن حيث انه تطبيقا لذلك فان وزير الزراعة وضع عددا من القواعد التنظيمية العامة والشروط للترخيص بالبناء فى الأراضى الزراعية بالزمام الزراعى للقرية وذلك فى القرار الوزارى رقم 124 لسنة 1984 والمنشور العام رقم 3 لسنة 1987 ضمنها ما ورد فى القرار الاول من اشتراط عدم وجود سكن خاص بالطالب فى القرية وما ورد فى القرار الثانى من حظر البناء على الاجزاء المتناثرة بالزمام الزراعى للقرية البعيدة عن كتلتها السكنية، والثابت من الأوراق انه من ناحية فان الطاعن افتقد شرط عدم وجود سكن خاص به فى القرية، وقد صور صحيفة دعواه بأنه يقيم بالقرية ذاتها التى يرغب فى إقامة سكن له بالأرض الزراعية الواقعة بزمامها، كما أنه من ناحية اخرى فقد تبين من معاينة الإدارة للأراضى الزراعية محل الطلب انها بعيدة عن الكتلة السكنية وهو ما ثبت ايضا من الخريطة المساحية المقدمة بحافظة مستندات المدعى (الطاعن) والتى تشير الى ان هذه الأرض الزراعية تقع فى تناثرات الأراضى الزراعية لزمام القرية وبعيدة بمسافة كبيرة عن الحيز العمرانى لها الأمر الذى يجعل طلبه مخالفا للحدود التى أوردها وزير الزراعة فى هذا الشأن ولما كان الاستثناء الوارد فى الفقرة (هـ) السالفة هو استثناء من الأصل العام بحظر البناء على الأراضى الزراعية إنما يفسر تفسيرا ضيقا ولا يقاس عليه ويجرى تطبيقه فى إطار الحدود التى تخول المشرع وزير الزراعة بوضعها تحقيقا للمصلحة العامة القومية العليا التى استلزمت حماية الرقعة الزراعية المصرية من التآكل والانهيار فى الوقت الذى يتعين مضاعفة هذه الرقعة ومضاعفة انتاجها لمواجهة الاحتياجات الأساسية لملايين المصريين.
وحيث انه قد جاء طلب المدعى مخالفا للحدود والشروط التى وضعها وزير الزراعة فى هذا الشأن حسبما سلف، فان قرار الجهة الإدارية برفض طلبه بالبناء على الأرض الزراعية المشار إليها يعد قرارا مشروعا وغير مخالف للقانون الأمر الذى يكون معه الحكم المطعون فيه وقد أنتهى الى رفض الدعوى موضوعا قد أصاب فى النتيجة التى انتهى إليها صحيح القانون مما يتعين معه رفض الطعن الماثل لعدم استناده على أساس صحيح .
* فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا فى مواجهة المطعون ضدهم : فيما عدا المطعون ضده الثالث وبرفضه موضوعا، وألزمت الطاعن بالمصروفات .
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
