الدعوى 18 لسنة 8 - دستورية - المحكمة الدستورية العليا - محالة علنية رقم 18 لسنة 8 بتاريخ 03/02/1996

 

 

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

باسم الشعب

 

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة فى يوم السبت 3 فبراير سنة 1996 الموافق 41رمضان 1416هـ .

برئاسة السيد المستشار الدكتور/ عوض محمد عوض المر رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: الدكتور/ محمد إبراهيم أبو العينين وفاروق عبد الرحيم غنيم وعبد الرحمن نصير وسامى فرج يوسف والدكتور/ عبد المجيد فياض وعدلى محمود منصور

وحضور السيد المستشار الدكتور/ حنفى على جبالى رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد/ حمدى أنور صابر أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

 

فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 18 لسنة 8 قضائية دستورية

بعد أن أحالت محكمة بندر الجيزة الجزئية ملف الدعوى رقم 2 لسنة 1985 م مدنى بندر الجيزة

المقامة من

السيد الممثل القانونى لفندق المريديان

ضد

1) السيد الدكتور وزير المالية بصفته

2) السيد / مدير عام الضرائب بصفته

3) الممثل القانونى لبنك تشيس الأهلى

4) الممثل القانونى لبنك القاهرة

الإجراءات

بتاريخ 20 من يوليو سنة 1986، ورد إلى قلم كتاب المحكمة ملف الدعوى رقم 2 لسنة 1985 مدنى بندر الجيزة ، بعد أن قضت محكمة بندر الجيزة الجزئية بجلسة 29 من يونيو لسنة 1986 بوقف الدعوى وإحالة الأوراق إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى دستورية الفقرتين الثانية والثالثة من المادة الثانية من القانون رقم 133 لسنة 1981 المعدل بالقانون رقم 102 لسنة 1982، وكذلك نصوص قرارى رئيس الجمهورية رقمى 360 لسنة 1982، 137 لسنة 1986 الصادرين نفاذاً للمادة المذكورة .

وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت فى ختامها الحكم برفض الدعوى .

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريراً برأيها.

ونُظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة .

وحيث أن الوقائع - على ما يبين من قرار الإحالة وسائر الأوراق - تتحصل فى أنه بتاريخ 3/7/1984، أوقعت مصلحة الضرائب حجزاً إدارياً تنفيذياً، على ما للمدعى لدى المدعى عليه الأخير وفاءً لدين نشأ عن الضريبة على الاستهلاك الصادر بها القانون رقم 133 لسنة 1981، والتى استحقت على مخزون سلعى فى حيازته• وكان المدعى قد أقام الدعوى رقم 8489 لسنة 1984 كلى جنوب القاهرة طالباً الحكم ببراءة ذمته من الدين الضريبى المطالب به، وبعدم الإعتداد بالحجز الإدارى الموقع ضده، وقضت محكمة جنوب القاهرة الإبتدائية بجلسة 15/12/1984 بعدم اختصاصها نوعياً بنظر الدعوى ، وأمرت بإحالتها بحالتها إلى قاضى التنفيذ بمحكمة بندر الجيزة الجزئية لنظرها، والذى تحركت - بناءً على قرار منه - الدعوى الماثلة .

وحيث أن البين من قرار الإحالة الصادر عن محكمة الموضوع، أنها ارتأت أن الفقرتين الثانية والثالثة من المادة الثانية من قانون الضريبة على الاستهلاك، وكذلك القرارين الصادرين إعمالاً لهما عن رئيس الجمهورية - وهما القراران رقماً 360 لسنة 1982 و137 لسنة 1986 بتعديل الجدول المرافق لقانون هذه الضريبة - تناقض جميعها حكم المادة (119) من الدستور التى تنص على أن إنشاء الضرائب العامة أو تعديلها أو إلغاءها لا يكون إلا بقانون، ولا يعفى أحد من أدائها إلا فى الأحوال المبينة فى القانون، بما مؤاده: عدم جواز فرضها بقرار من رئيس الجمهورية ، ولو أقرتها السلطة التشريعية فيما بعد عند عرضها عليها، ذلك أن هذا الإقرار لا يطهرها مما اعتراها من عوار، ولا يزيل مثالبها الدستورية .

وحيث أن قانون الضريبة على الاستهلاك الصادر بالقانون رقم 133 لسنة 1981، قد ألغى بمقتضى المادة الثانية من قانون إصدار الضريبة على المبيعات الصادر بالقانون رقم 11 لسنة 1991، وكان نفاذ هذا القانون من تاريخ العمل به، لا يخل بجريان الآثار التى رتبها القانون السابق عليه، خلال الفترة التى ظل فيها قائماً. ذلك أن الأصل فى القاعدة القانونية هو سريانها اعتباراً من تاريخ العمل بها على الوقائع التى تتم فى ظلها، وحتى إلغائها. فإذا أحل المشرع محلها قاعدة جديدة ، تعين تطبيقها اعتباراً من تاريخ نفاذها، وإهمال القاعدة القديمة من تاريخ إلغائها، وبذلك يتحدد مجال إعمال كل من القاعدتين من حيث الزمان، فما نشأ مكتملاً من المراكز القانونية - وجوداً وأثراً - فى ظل القاعدة القانونية القديمة ، يظل محكوماً بها وحدها.

وحيث أن المصلحة الشخصية المباشرة -وهى شرط لقبول الدعوى الدستورية - مناطها أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة القائمة فى الدعوى الموضوعية ، وذلك بأن يكون الحكم الصادر فى المسائل الدستورية ، لازماً للفصل فى الطلبات الموضوعية المرتبطة بها، والمطروحة على محكمة الموضوع. متى كان ذلك، وكان قرار رئيس الجمهورية رقم 360 لسنة 1982، قد عدل الجدول المرافق لقانون الضريبة على الاستهلاك، مضيفاً سلعاً جديدة إلى تلك التى أخضعها هذا القانون للضريبة ، محدداً قرين كل منها فئتها الضريبية ، ومستنداً فى ذلك إلى الفقرة الثانية من المادة الثانية من ذلك القانون، وكان هذا القرار قد طبق خلال فترة نفاذه على المدعى فى الدعوى الراهنة ، وترتبت بمقتضاه آثار قانونية بالنسبة إليه، تتمثل فيما استحق عليه من دين هذه الضريبة ، وإيقاع الحجز على أمواله لاستيفائها، فإن مصلحته فى الدعوى الدستورية -وبقدر اتصالها بالطعن على هذه الفقرة ، وكذلك بالقرار المشار إليه- تكون قائمة .

وحيث أن المادة الثانية من قانون الضريبة على الاستهلاك الصادر بالقانون رقم 133 لسنة 1981 تنص على ما يلى :

فقرة أولى : تفرض الضريبة على السلع الواردة بالجدول المرافق لهذا القانون بالفئات الموضحة قرين كل منها.

فقرة ثانية : ويجوز بقرار من رئيس الجمهورية تعديل هذا الجدول على أن يعرض القرار على مجلس الشعب خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ صدوره إذا كان المجلس قائماً، أو فى أول اجتماع له فى حالة حل المجلس أو وقف جلساته.

فقرة ثالثة : فإذا لم يقره المجلس ألغى القرار مع اعتبار ما تم تحصيله قبل الإلغاء صحيحاً.

وحيث إنه استناداً إلى الفقرة الثانية من المادة الثانية المشار إليها، صدر قرار رئيس الجمهورية رقم 360 لسنة 1982 بتعديل ذلك الجدول، ونص فى مادته الأولى على أن تضاف إلى الجدول المرفق بقانون الضريبة على الاستهلاك الصادر بالقانون رقم 133 لسنة 1981 السلع الواردة بالكشف حرف (أ) المرفق بهذا القرار، والتى تبدأ بالمسلسل رقم 45 وتنتهى برقم 124 كما قضى فى مادته الثانية بأن يعدل الجدول المرفق بالقانون رقم 133 لسنة 1981 المشار إليه وفقاً لما هو مبين بالكشف حرف (ب) المرفق بهذا القرار، ثم صدر قرار رئيس الجمهورية رقم 137 لسنة 1986 بتعديل الجدول المرفق بقانون الضريبة على الاستهلاك، على النحو المبين بالكشف المرفق بذلك القرار.

وحيث أن من المقرر فى قضاء المحكمة الدستورية العليا، أن الضريبة العامة هى التى لا يقتصر نطاق تطبيقها على رقعة إقليمية معينة تنبسط عليها دون سواها، ويتحدد المخاطبون بها فى إطار هذه الدائرة وحدها، بل يعتبر تحقق الواقعة المنشئة لها على امتداد النطاق الإقليمى للدولة - وبغض النظر عن تقسيماتها الإدارية - مرتباً لدينها فى ذمة الممول، بما مؤاده: تكافؤ الممولين المخاطبين بها فى الخضوع لها دون تمييز، وسريانها بالتالى - وبالقوة ذاتها - كلما توافر مناطها فى أية جهة داخل الحدود الإقليمية للدولة . ولا يعنى ذلك أن يتماثل الممولون فى مقدار الضريبة التى يؤدونها، بل يقوم التماثل على وحدة تطبيقها من الناحية الجغرافية ، فالتكافؤ بينهم ليس فعلياً Intrinsic بل جغرافياً.

وحيث أن الدستور أعلى شأن الضريبة العامة ، وقدر أهميتها بالنظر إلى خطورة الآثار التى ترتبها، وبوجه خاص من زاوية جذبها لعوامل الإنتاج أو طردها أو تقييد تدفقها، وما يتصل بها من مظاهر الانكماش أو الانتعاش، وتأثيرها بالتالى على فرص الاستثمار والادخار والعمل وتكلفة النقل وحجم الإنفاق ؛ وكان الدستور - ونزولاً على هذه الحقائق واعترافاً بها - قد مايز بين الضريبة العامة وغيرها من الفرائض المالية ، فنص على أن أولاًهما: لا يجوز فرضها أو تعديلها أو إلغاؤها إلا بقانون، وأن ثانيتهما: يجوز انشاؤها فى الحدود التى يبينها القانون ؛ وكان ذلك مؤاده أن السلطة التشريعية هى التى تقبض بيدها على زمام الضريبة العامة ، إذ تتولى بنفسها تنظيم أوضاعها بقانون يصدر عنها متضمناً تحديد نطاقها، وعلى الأخص من خلال تحديد وعائها وأسس تقديره، وبيان مبلغها، والملتزمين أصلاً بأدائها والمسئولين عنها، وقواعد ربطها وتحصيلها وتوريدها، وكيفية أدائها، وغير ذلك مما يتصل ببنيان هذه الضريبة ، عدا الإعفاء منها، إذ يجوز أن يتقرر فى الأحوال التى يبينها القانون.

وحيث إنه متى كان ماتقدم، فإن نص القانون يعتبر مصدراً مباشراً للضريبة العامة ، إذ ينظم رابطتها محيطاً بها فى إطار من قواعد القانون العام، متوخياً تقديراً موضوعياً ومتوازناً لمتطلبات وأسس فرضها، وبمراعاة أن حق الدولة فى تنمية مواردها من خلالها ينبغى أن يقابل بحق الملتزمين أصلاً بها، والمسئولين عنها، فى تحصيلها وفق أسس موضوعية ، يكون إنصافها نافياً لتحيفها، فلا تتسم بوطأة الجزاء بما يباعد بينها وبين الأغراض المالية التى ينبغى أن تتوخاها أصلاً، ولا يناقض معدلها وأحوال فرضها، الضوابط اللازمة لعدالتها الاجتماعية .

وحيث أن الأصل أن يتوخى المشرع بالضريبة التى يفرضها أمرين، يكون أحدهما أصلاً مقصوداً منها ابتداءً Primary Motive، ويتمثل فى الحصول على غلتها لتعود إلى الدولة وحدها، تصبها فى خزانتها العامة لتعينها على مواجهة نفقاتها. ويكون ثانيهما مطلوباً منها بصفة عرضية، أو جانبية، أو غير مباشرة Incidential Motive كاشفاً عن طبيعتها التنظيمية Regulatary Nature، دالاً على التدخل بها لتغيير بعض الأوضاع القائمة، وبوجه خاص من خلال تقييد مباشرة الأعمال التى تتناولها، أو حمل المكلفين بها -عن طريق عبئها- على التخلى عن نشاطهم، وعلى الأخص إذا كان مؤثماً جنائياً، كالتعامل فى المواد المخدرة .

وهذه الآثار العرضية للضريبة كثيراً ما تلازمها، وتظل للضريبة مقوماتها من الناحية الدستورية ، ولا تزايلها طبيعتها هذه لمجرد أنها تولد آثاراً عرضية بمناسبة إنشائها.

Every tax is in some measure regulatory . To some extent it interposes an economic impediment to the activity taxed as compared with others not taxed . But a tax is not any the less a tax because it has a regulatory effect tending to restrict or suppress the thing taxed .

وحيث أن الدستور قد نص فى المادة (108) على أن لرئيس الجمهورية عند الضرورة وفى الأحوال الاستثنائية وبناء على تفويض من مجلس الشعب بأغلبية ثلثى أعضائه، أن يصدر قرارات لها قوة القانون، ويجب أن يكون التفويض لمدة محدودة ، وأن تبين فيه موضوعات هذه القرارات والأسس التى تقوم عليها......

وحيث أن السلطة التشريعية ، إذ تفوض رئيس الجمهورية فى مباشرة اختصاصها بتنظيم موضوع معين تنظيماً تشريعياً، وإن جاز فى الحدود وطبقاً للشروط التى بينتها المادة (108) من الدستور، إلا أن هذا التفويض لا يجوز أن ينقل ولايتها التشريعية بأكملها، أو فى جوانبها الأكثر أهمية ، إلى السلطة التنفيذية ، وإلا كان التفويض مخالفاً للدستور.

كذلك فإن رئيس الجمهورية إذ ينظم المسائل التى فوض فيها على ضوء القواعد التى تحكمها وفقاً لقانون التفويض، فذلك بصفة استثنائية ، باعتبار أن هذا الاختصاص ينصب على تقرير قواعد قانونية تسنها السلطة التشريعية أصلاً وفقاً للدستور، وهو ما يعنى أن يتقيد رئيس الجمهورية - فيما فوض فيه - بالحدود الضيقة التى تفرضها الطبيعة الاستثنائية لاختصاص يتولاه عرضاً، وعند الضرورة فى أعلى درجاتها، ولمدة محددة ، وإلا كان مخالفاً للدستور.

وحيث أن البين من نص المادة (108) ن الدستور، أن التفويض التشريعى الصادر عن مجلس الشعب، لايجوز أن يكون مطلقاً بل محدداً، وعلى الأخص من جهتين، أولاًهما: أن التفويض لا يصدر إلا متعلقاً بتنظيم موضوع معين، متضمناً بيان الأسس التى يقوم عليها هذا التنظيم. ثانيتهما: أن رئيس الجمهورية لا يمارس ما فوض فيه من اختصاص فى شأن هذا الموضوع، إلا خلال فترة زمنية لا يتعداها، يبينها قانون التفويض. فإذا خلا منها، كان التفويض ممتداً فى الزمان إلى غير حد، متضمناً إعراض السلطة التشريعية عن مباشرة ولايتها الأصيلة ، ناقلاً مسئوليتها إلى السلطة التنفيذية ، ومخالفاً للدستور بالتالى . متى كان ما تقدم، وكان النص المطعون فيه لا يقيد رئيس الجمهورية -فيما فوض فيه - بزمن معين يكون ميعاداً موقوتاً محدداً سلفاًَ من قبل السلطة التشريعية ، فإن مباشرة رئيس الجمهورية الاختصاص بتعديل الجدول المرافق لقانون الضريبة المطعون عليها، لا يكون من حصراً بين تاريخين، بل مترامياً متحرراً من قيد الزمن، وباطلاً.

وحيث أن الدستور قد مايز - بنص المادة (119) بين الضريبة العامة، وبين غيرها من الفرائض المالية من حيث أداة إنشاء كل منها، ذلك أن الضريبة العامة لا يفرضها أو يعد لها أو يلغيها إلا القانون، أما غيرها من الفرائض المالية ، فيكفى لتقريرها أن يكون واقعاً فى حدود القانون، تقديراً من الدستور لخطورة الضريبة العامة بالنظر إلى اتصالها بمصالح القطاع الأعرض من المواطنين، وتأثيرها فى الأوضاع الاقتصادية بوجه عام،مما يحتم موازنتها بالقيود المنطقية التى ينبغى أن تكون إطاراً لها، فلا تفرضها السلطة التشريعية إلا لضرورة تقتضيها، وعلى ضوء معايير تكفل عدالتها اجتماعياً، وكان التفويض المقرر بالنص المطعون فيه، يخول رئيس الجمهورية - وفى الحدود التى يبينها قانون التفويض - إنشاء ضريبة عامة ، فإن فرضها لا يكون بقانون، بل فى حدوده، وهو ما يعنى مساواتها بغيرها من الفرائض المالية، لتصدر جميعها فى حدود القانون، بالمخالفة لمقاصد الدستور.

وحيث أن إقرار السلطة التشريعية للضريبة العامة التى فرضها رئيس الجمهورية - على خلاف أحكام الدستور- لا يزيل عوارها، ولا يحيلها إلى عمل مشروع دستورياً -، ولا يُدخل تشريعها فى عداد القوانين التى تقرها السلطة التشريعية، مقيدة فى شأن اقتراحها وإقرارها وإصدارها، بالأحكام المنصوص عليها فى الدستور.

وحيث أن ما ذهبت إليه هيئة قضايا الدولة من أن الفقرة الثانية من المادة الثانية المطعون عليها، لا تخول رئيس الجمهورية غير إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين، مردود أولاً: بأن الأصل فى هذه اللوائح التى تصدر وفقاً لنص المادة (144) من الدستور، أنها تفصل ما ورد إجمالاً من النصوص القانونية، بما ليس فيه تعديل أو تعطيل لها أو إعفاء من تنفيذها. ولا كذلك النص المطعون فيه، إذ خول رئيس الجمهورية - وعلى ما جاء بالمذكرة الإيضاحية للقانون رقم 102 لسنة 1982 المعدل لقانون الضريبة على الاستهلاك - إخضاع سلع جديدة لها أو زيادة فئاتها على السلع التى اشتمل عليها الجدول المرافق لقانونها، بما يحور من بنيان الضريبة المطعون عليها، ويغير من أحكامها من خلال تعديل نطاقها وقواعد سريانها. ومردود ثانياً: بأن قانون هذه الضريبة الصادر بالقانون رقم 133 لسنة 1981، قد عهد - وبنص المادة الثالثة من مواد إصداره- إلى وزير المالية ، بتنفيذ الأحكام التى تضمنها.

وحيث أن القول بأن أداء الضرائب والتكاليف العامة يعتبر واجباً وفقاً للقانون عملاً بنص المادة (16) من الدستور، مردود بما جرى عليه قضاء هذه المحكمة من أن الضريبة التى يكون أداؤها واجباً قانوناً، هى تلك التى تتوافر لها القوالب الشكلية والأسس الموضوعية التى ينبغى أن تكون قواماً لها، والتى بدونها تنحل عدماً.

وحيث إنه متى كان ذلك، وكان الحكم بعدم دستورية الفقرة الثانية من المادة الثانية من القانون رقم 133 لسنة 1981 المشار إليه، يعنى بطلانها، وسقوط النصوص المرتبطة بها ارتباطاً لا يقبل التجزئة ، والتى لا يتصور وجودها بدونها، فإن ما أو ردته الفقرة الثانية من أحكام متعلقة بوجوب عرض رئيس الجمهورية لقراره بتعديل جدول الضريبة على السلطة التشريعية خلال الميعاد المبين بها، وكذلك ما نصت عليه فقرتها الثالثة من جزاء على رفض السلطة التشريعية لقرار رئيس الجمهورية المشار إليه، إنما تكون مع التفويض المخول لرئيس الجمهورية بمقتضى النص المطعون فيه، كلا لا يتجزأ، وتسقط أحكامها تبعاً لبطلان هذا التفويض، ومعها قرارا رئيس الجمهورية رقماً 360 لسنة 1982، 137 لسنة 1986 بتعديل جدول الضريبة على الاستهلاك، الصادرين إستناداً لقانونها.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورية نص الفقرة الثانية من المادة الثانية من قانون الضريبة على الاستهلاك الصادر بالقانون رقم 133 لسنة 1981 فيما قررته من تخويل رئيس الجمهورية، تعديل جدول الضريبة المرافق بتعديل جدول الضريبة على الاستهلاك لهذا القانون، وبسقوط ما تضمنته هذه الفقرة والفقرة الثالثة من تلك المادة، من أحكام أخرى ، وكذلك بسقوط قرارى رئيس الجمهورية رقمى 360 لسنة 1982، 137 لسنة 1986.