محاكمة مسار الخصخصة: قراءة نقدية من وجهتي النظر الاقتصادية والقانونية

تقديم
عمرو عادلي

يُمكن تعريف الخصخصة كعملية تحول في نقل ملكية الأصول الاقتصادية من القطاع العام أي الدولة وما يتبعها من مؤسسات أو أجهزة وشركات- إلى القطاع الخاص بتنويعاته سواء كان محليًا أو أجنبيًا، كبيرًا أو صغيرًا. يٌضفي نقل الملكية بعدًا قانونيًا على عملية الخصخصة يتصل بإعادة تعريف حقوق الملكية والعائد المتحقق منها. وفي الوقت ذاته، فإن الخصخصة مسألة ذات تبعات اقتصادية مباشرة لأنها تحدد قواعد تخصيص الأصول الإنتاجية المادية أو النقدية أو غيرها. وهو ما يجعل الخصخصة مسألة سياسية في المقام الأول والأخير من حيث أصولها وتداعياتها وبالنظر بتفاصيل العملية نفسها كتجلّ لا لبس فيه لأفعال من جانب السلطة العامة يتم من خلالها تخصيص الموارد والقيم في المجتمع. ومن هذا التداخل بين القانون والاقتصاد والسياسة، يكتسب هذا التقرير منهجه في محاولة لفهم الخصخصة كعملية سياسية لها تجليات قانونية سواء تشريعية أو بالأخص قضائية، ولها بطبيعة الحال تداعيات اقتصادية على المستوى الكلي كونها تؤثر على الأطر المؤسسية الحاكمة لإدارة الاقتصاد وبالتالي على فرص التنمية وتكوينها القطاعي وحضور المستثمرين الأجانب وهلم جرا، وكذلك على المستوى الجزئي بالنظر إلى إعادة توزيع الأصول التي كانت يومًا مملوكة للدولة –ومن ثم للشعب الذي من المفترض أن تجسد إرادته وتمثل مصالحه العامة- لصالح ملاك جدد ينتمون للقطاع الخاص ويحصلون على العائد من حيازتها أو استخدامها أو التصرف فيها.
يضم هذا التقرير ورقتين بحثيتين الأولى من تأليف عماد مبارك عن الجوانب القانونية والقضائية لمسار الخصخصة في مصر منذ انطلاقه في مطلع تسعينات القرن الماضي بينما ينصب اهتمام الثانية، وهي من تأليف محمد جاد، على الجوانب الاقتصادية للخصخصة من حيث آثارها على فرص التنمية في مصر لاسيما مسيرة التصنيع التي شهدت توسعًا مع إنشاء القطاع العام في العهد الناصري، وذلك في محاولة لتقييم أثر الخصخصة على أداء الاقتصاد الكلي.

يكتسب هذا التقرير بالورقتين المكونتين له أهمية في نقاش ملف الخصخصة في مصر في السنوات الثلاثين الماضية من ثلاث زوايا:

الأولى هو أنه عمل بحثي يسعى إلى تكوين صورة كبيرة تجمع التفاصيل القانونية والقضائية والاقتصادية وتتبع ما جرى في مصر منذ إنطلاق مسار الخصخصة في 1991 عقب تبني برنامج الإصلاح الاقتصادي والتكيف الهيكلي، وذلك ابتغاء لفهم فحوى تلك العملية المركبة متعددة الأبعاد، والتي كان لها آثار عميقة على الاقتصاد السياسي المصري. ومن ثم فإن الباحثين يشتبكان مع أدبيات أكاديمية وشبه أكاديمية تراكمت في دراسة الجوانب المختلفة للخصخصة، ويبنيان على الكثير من التفاصيل الواردة فيها سواء في شق كيفية إدارة عملية الخصخصة وما شابها من فساد ومحسوبية وغياب للشفافية أو فيما يتعلق باتخاذ القضاءين الدستوري ثم الإداري الأعلى ساحتين لحسم الصراع السياسي المواكب لإعادة تعريف حقوق الملكية وآثار هذا التوزيعية على العمال والجمهور العام. وهنا يمكن القول أننا بحاجة بالفعل لتكوين صورة كبيرة لمسار الخصخصة من حيث أصوله وتداعياته بما يسمح بإعادة تأطير النقاش العام في المرحلة الحالية، وهو ما ينقلنا إلى الزاوية الأخرى لأهمية هذا التقرير وهو توقيت نشره.

يمثل توقيت صدور هذا التقرير الزاوية الثانية لأهميته لأنه يقدم دراسة شاملة ومحكمة ومتكاملة للجانبين القانوني والاقتصادي للخصخصة بالنظر إلى المرحلتين الكبريين لذلك المسار في عهد حسني مبارك (1981-2011) بالنظر إلى الفترة الأولى التي بدأت بصدور القانون رقم 203 لسنة 1991، والذي أرسى الأسس التشريعية لإعادة هيكلة وبيع وتصفية القطاع العام (بتحويل قسم كبير منه إلى شركات قطاع الأعمال العام) بما سمح بالمرحلة الأولى في ظل حكومة كمال الجنزوري (1996-1999) ثم المرحلة الثانية الأكثر اتساعًا من حيث عدد وقيمة صفقات الخصخصة في ظل حكومة أحمد نظيف (2004-2011). استنفدت المرحلتان الأولى والثانية الرصيد الأكبر من شركات قطاع الأعمال العام كما شهدت توسعًا كبيرًا في تخصيص الأراضي المملوكة للدولة لصالح مستثمرين خاصين في قطاعات هامة كالبناء والتصنيع والسياحة والاستصلاح الزراعي. وفي السنوات القليلة الماضية جرى إحياء الاهتمام بملف الخصخصة مرة أخرى في إطار إعادة هيكلة الاقتصاد المصري خاصة بعد اتفاق صندوق النقد الدولي في نهاية 2016. وشمل هذا الاهتمام إعادة إنشاء وزارة قطاع الأعمال العام بهدف بيع المتبقي منها من المرحلتين السابقتين، وتمرير قانون جديد للاستثمار (رقم 72 لسنة 2017) والشروع في تفعيل الشراكة بين القطاعين الخاص والعام في قطاعات وأنشطة لم تكن محلًّا للخصخصة الكلية أو الجزئية من قبل، خاصة في مجالات المرافق العامة والخدمات كالنقل والمياه والكهرباء وصولًا إلى وثيقة ملكية الدولة الصادرة في 2022، والتي تحدد أوجه وسبل التخارج من أنشطة اقتصادية بعينها. على الرغم من اختلاف هذه المرحلة عن سابقاتها سواء بالنسبة للقطاعات محل الخصخصة أو الأدوات القانونية والتنظيمية التي يتم تصميمها أو توظيفها فإن جوهر عملية الخصخصة يظل كما هو وهو نقل حقوق الملكية من العام إلى الخاص ما يجعل فهم وتحليل، وبالأحرى تكوين صورة كبيرة للمراحل السابقة، مسألة شديدة الأهمية من أجل إمداد النقاش العام -و ما بقى منه- بالمادة اللازمة على مستوى المعلومات والتحليل. وهذا ما يسعى إليه هذا التقرير.
تتمثل الزاوية الثالثة لأهمية هذا التقرير كونه يدور في فلك السياسة العامة في موضوعه وهيكله ولغته وجمهوره المستهدف مع كونه ينطلق بوضوح من قاعدة الأعمال الأكاديمية التي تناولت الخصخصة بالكثير من العمق من قبل سواء في مجال العلوم السياسية أو الاقتصاد السياسي أو الاقتصاد الكلي بجانب دراسات القانون بالطبع.
بعد أن تناول التقديم موضوع التقرير الحالي بالنسبة لما سبقه من أدبيات أكاديمية وشبه أكاديمية تناولت مسار الخصخصة في مصر من زوايا شتى، فإن القسمين التاليين سيسعيان إلى تناول مجمل لكل من الورقتين على سبيل التمهيد للقارئ.

الخصخصة كعملية سياسية ذات تجليات قانونية

سبقت الإشارة إلى أن الخصخصة هي عملية إعادة تعريف لحقوق الملكية بما ينطوي على نقلها من الملكية العامة –والتي عادة ما تعني ملكية الدولة- إلى الملكية الخاصة ما يجعلها مسألة سياسية في المقام الأول ذات تجليات قانونية. ومن هذا المنطلق تنتاول الورقة الأولى جانبي التشريع والقضاء كتمثّلين لقانونية الخصخصة، مع التركيز على الشق االثاني المتمثل في القضاء سواء الدستوري أو الإداري. ويرجع هذا إلى أن عملية الخصخصة –ولأسباب سياسية تتعلق بالنظام الحاكم في ظل مبارك- لم تؤطر تشريعيًا إلا في أضيق النُّطُق من خلال قانون 203 لسنة 1991، والذي أتى عامًّا وفضفاضًا كما توضح الورقة بما يفتح المجال أمام تغيير وضع شركات القطاع العام من خلال فصلها عن الوزارات التي كانت تتبعها ماليًا وإداريًا، وهو الترتيب الموروث من العهد الناصري، وتحويلها إلى قطاع الأعمال العام. ولكن هذا التغيير لم يكن بالضرورة محصورًا في الخصخصة بنقل الملكية إلى القطاع الخاص بل شمل أيضًا إعادة هيكلة وتنظيم القطاع العام مع احتفاظ الدولة بملكيته وصولًا إلى التصفية. وربما يعود ذلك الغموض التشريعي وقتها لتقدير نظام مبارك لمخاطر التحول الاقتصادي عامة، بما في ذلك الخصخصة. ففي مقابل ضغوط البنك الدولي نحو الخصخصة –وهو السياق الذي تم فيه صياغة التشريع- فإن النظام كان يواجه ضغوطًا أخرى من العمال المتركزين في بعض شركات قطاع الأعمال، والمنظَّمين نقابيًا والذين استنفروا في مواجهة مخاطر تغيير أوضاعهم للأسوأ علاوة على تفضيل النظام لإبقاء خياراته –ومن ثم خطوط الرجعة- مفتوحة.

لقد أنتج ذلك الغموض التشريعي طبقًا للورقة البحثية وضعًا انتقل فيه ملف الخصخصة كعملية سياسية –صراعية في الكثير من جوانبها بالنظر لتبعاتها التوزيعية- إلى ساحات القضاء. بدأ هذا الأمر بالقضاء الدستوري، وكانت المحكمة الدستورية العليا وقتها فاعلًا جديدًا نسبيًا أخذ شكله النهائي في 1989 تطورًا من صيغة المحكمة العليا التي صدر قانونها في 1979. ولم يكن هذا يعني تسييسًا فجًا للقضاء بمعنى استخدامه كأداة لتمرير سياسات لا يريد النظام ترجمتها إلى تشريعات لأن المحكمة الدستورية تمتعت وقتها بدرجات كبيرة من الاستقلالية بل احتفظت بهامش كبير نسبيًا من المناورة في مواجهة النظام. صحيح أن المحكمة أسبغت الدستورية على مسار الخصخصة في حكمها التاريخي في 1997 إلا أن هذا كان يعكس توجها ليبراليًا من قضاتها وقدرة على التعبير عن هذا كفاعلين مستقلين نسبيًا عن النظام، ومن ثم بينما كان حكم الخصخصة متماشيًا مع خطط النظام فإن أحكامًا أخرى –عكست نفس ليبرالية المحكمة وقتها مثل ضرائب العاملين بالخارج وضريبة المبيعات- سارت فيها المحكمة في اتجاه عكسي خالف توجهات النظام وصولًا إلى حرمانه من موارد مالية. ويعني هذا أن القضاء كان بالفعل ساحة حلَّت وظيفيًا محل السياسة في إطلاق مسار الخصخصة، ولكنه كان فاعلًا بحد ذاته بقدر ما كان ساحة له توجهاته وقناعاته وقدراته.

ومن المثير للغاية الاعتبار أن ما بدأه النظام من إحالة الخصخصة إلى القضاء ارتد عليه في مرحلة لاحقة مع تسارع وتيرة الخصخصة في عهد حكومة أحمد نظيف عندما لجأ المناهضون لخصخصة شركات قطاع الأعمال من الناشطين في مجال الحقوق الاقتصادية والاجتماعية وممثلي العمال المتضررين من صفقات الخصخصة وبعض مسئولي الشركات المعروضة للخصخصة إلى القضاء الإداري – مجلس الدولة – لاتخاذه ساحة للمقاومة بأدوات قانونية تستهدف تقويض مسار الخصخصة بتحدي القرارات الإدارية التي تم بموجبها توقيع عقود خصخصة شركات قطاع الأعمال العام أو تخصيص أراض مملوكة للدولة لمستثمرين خاصين محليين أو أجانب. ومرة أخرى كان القضاء فاعلًا، وليس ساحة للصراع بين أنصار وخصوم الخصخصة فحسب. أصدر مجلس الدولة جملة من الأحكام أفضت إلى إبطال العديد من صفقات الخصخصة وتخصيص الأراضي بدءًا من 2008، وتسارعت هذه الوتيرة بعد ثورة 2011. تسلط ورقة عماد مبارك البحثية الضوء على الجوانب القضائية للخصخصة كتجلّ للصراع الاقتصادي-السياسي. وهي لعلمي من أولى المحاولات لتكوين صورة كبيرة تضم القضاءين الدستوري والإداري معًا في علاقتهما بالخصخصة على نحو جمع بين المعرفة بفنيات القانون والعمل القضائي، وبين أدبيات العلوم السياسية عن القضاء كجزء من النظام السياسي.

الخصخصة كعملية سياسية ذات تداعيات اقتصادية

تقدم ورقة الجانب الاقتصادي للباحث محمد جاد إسهامًا ممتازًا لمناقشة مسار الخصخصة سواء على مستوى زاوية التناول بالتركيز على الأثر التنموي الذي تركته الخصخصة في القطاع الصناعي على الاقتصاد المصري الكلي أو على مستوى النتائج التي خلصت إليها. فأما الاقتراب فقد طرح جاد سؤالًا جديدًا وهو كيف أثَّرت خصخصة القطاع العام -بالتركيز على قطاع الصناعة التحويلية- على مسار التنمية. إن هذا المنظور يختلف عما شغل جلّ الدراسات والتعليقات على الخصخصة، والتي اهتمت بالجانب الجزئي (المايكرو) حول كيفية إدارة عملية الخصخصة وما شابها من فساد ومحسوبية وغياب للشفافية والمحاسبة أو إعادة بناء شبكات المحسوبية والفساد والتي تم من خلالها نقل الملكية من الدولة لفاعلين بعينهم في القطاع الخاص أو تأثير الخصخصة على العمال ومحاولاتهم للتكيف أو المقاومة بصور شتى. بيد أن قليلًا من الدارسين اهتم بمحاولة استقراء نتائج مسار الخصخصة بعد ثلاثين سنة من انطلاقه على المستويين القطاعي (الصناعة) والكلي (التنمية). ويركز جاد على التصنيع، كونه قد استقر في غالب أدبيات الاقتصاد والاقتصاد السياسي باعتباره قاطرة التحديث الاقتصادي ورفع القيمة المضافة المتحققة في الاقتصاد ككل، ولكنه من ناحية أخرى كان محور تمدد القطاع العام في العهد الناصري سواء من خلال تأميم الشركات الخاصة التي كانت مملوكة لمصريين أو أجانب أو بخوض قطاعات جديدة من الصناعات الثقيلة كالحديد والصلب والألمنيوم والأسمدة والأسمنت والصناعات الهندسية. ومن ثم يمكن اعتبار مساهمة هذه الورقة إكمالا للنقاش الدائر يضيف إليه ولا ينتقص منه.

لا يتوصل محمد جاد إلى نتيجة قاطعة فيما يتعلق بأثر الخصخصة التنموي؛ فالبيانات التي يوردها أو يستخرجها تظهر أن القطاع الصناعي لم يشهد انكماشًا كبيرًا كما يحسب البعض بعد صفقات الخصخصة المتتالية في التسعينات والعقد الأول من القرن الحادي والعشرين. قد يكون صحيحًا أن بداية الستينات كانت استثنائية في توليد النمو مقارنة بكل الفترات التي تلتها، ولكن في الغالب فإن هذا كان راجعًا إلى انطلاق التصنيع الثقيل من قاعدة منخفضة جدًا في مصر في الخمسينات إذ أن مسار التصنيع نفسه ما لبث أن تعطل وتراجع حتى في ظل ريادة القطاع العام مع تعثر الخطة الخمسية الثانية. ويحاول المؤلف هنا أن يضع قرارات الخصخصة في سياقها التاريخي فيتناول أزمة نموذج إحلال محل الواردات في مصر، وكيف أن الخصخصة كعملية نقل للملكية من العام إلى الخاص قد أتت بعد سنوات من تراجع الاستثمار والنمو في العديد من منشآت القطاع العام. لا يرمي جاد من وراء هذا إلى اعتبار مسار الخصخصة –أو الطريقة التي تم بها- حتميًا بل يعتبره قد أتى ليعبر عن هيمنة النيوليبرالية كأيديولوجيا عالمية وجدت سبيلها إلى بلاد الجنوب العالمي مثل مصر في خضم أزمات مديونية ومن خلال مشروطية صندوق النقد والبنك الدوليين. تفيد البيانات الواردة في الورقة أن خصخصة القطاع الصناعي – بالمعنى الواسع لانتقال الثقل في النمو والتشغيل والاستثمار من القطاع العام إلى الخاص وليس فحسب بنقل ملكية الأصول- لم يؤد لتراجع عام في التصنيع كنسبة من الناتج المحلي مقارنة بالفترة التي سبقت. وهو ما يعني أن الخصخصة كجزء من التحول النيوليبرالي لم تكن مرتبطة بإهدار التصنيع أو بالتحول نحو أنشطة طفيلية تشوبها المضاربة وغيرها من الأنشطة غير الإنتاجية كما يفيد الخطاب الناقد للتحولات التي شهدها الاقتصاد المصري منذ التسعينات. ولكن في الوقت نفسه فإن خصخصة القطاع الصناعي لم تحل مشكلات التحول الاقتصادي في مصر لصالح صيغة أكثر تنموية سواء على مستوى الصادرات الصناعية ذات القيمة المضافة الأعلى أو بتعميق الصناعة وزيادة قدرتها على المنافسة. إن الخلاصة هي إذن أن الخصخصة –على الأقل في القطاع الصناعي- قد لا تكون الداء ولكنها لم تكن الدواء كذلك خلافًا لما روجه أنصارها وداعموهم في المؤسسات المالية العالمية.

على الرغم من أن الورقة المتناولة للجانب الاقتصادي للخصخصة لا تصل لإجابات حاسمة إلا أنها قطعًا تطرح أسئلة هامة وملحة في المرحلة الحالية ما يستدعي تطوير الأجندة البحثية مستقبلا لتقييم مسار الخصخصة وتداعياته على المستويين الكلي والقطاعي.

ختاما، يقدم التقرير فرصة ممتازة لفتح النقاش حول ملف الخصخصة في مصر بالانطلاق من تقييم المسار السابق لعمليات الخصخصة من الزاويتين الاقتصادية والقانونية من خلال وضعه في سياقه التاريخي، ويسوق في سبيل هذا تحليلات قائمة على بيانات ووثائق بما يغذي النقاش العام ويقيمه على أسس موضوعية بدون أن ينتقص من الطبيعة السياسية لعملية الخصخصة.