جلسة 27 من مايو سنة 1990

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / محمد محمود الدكرورى نائب رئيس مجلس الدولة وعضوية السادة الأساتذة : إسماعيل عبد الحميد إبراهيم وعادل لطفى عثمان والسيد محمد السيد الطحان ويحيى أحمد عبد المجيد .                                                        المستشارين

 

الطعن رقم 3483 لسنة 32 القضائية :

عاملون مدنيون بالدولة – لجان شئون العاملين والتقارير عنهم – تقرير الكفاية – مراحل إعداده – قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 قبل تعديله بالقانون رقم 115 لسنة 1983 .

أوجب المشرع أن تضع السلطة المختصة نظاما لقياس كفاية الأداء على أن يجرى القياس بصفة دورية ثلاث مرات خلال السنة الواحدة قبل وضع التقرير النهائى الذى يوضع عن سنة تبدأ من أول يوليو إلى آخر يونيه على أساس متوسط التقارير الدورية الثلاثة المشار إليها وطبقا للنظام الذى وضعته الجهة الإدارية لقياس كفاية الأداء والمتمثل فى النموذج المعد لذلك – يلزم أن يعد التقرير ابتداء بواسطة الرئيس المباشر ثم يضع كل من الرئيس المحلى والرئيس الأعلى تقديره لمرتبة الكفاية ثم يعرض على لجنة شئون العاملين للنظر فى اعتماد وذلك كله وفقا للإجراءات والمواعيد المقررة – انفراد الرئيس الأعلى دون مشاركة من السلطات التى عهد إليها القانون بذلك – مخالفته للقانون – أساس ذلك – المشاركة التى رسمها القانون تشكل أوضاعا وإجراءات جوهرية لا تملك الجهة الإدارية اغفالها أو الالتفات عنها لأنها الضمانة المقررة للعامل توصلا لتصوير كفايته فى تقريرها على وجه تتوفر فيه كل اعتبارات الحيدة والحيطة لسلامة التقدير – تطبيق .

إجراءات الطعن

بتاريخ 25/8/1986 أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن السيدين وزير المالية ومدير عام مصلحة الجمارك قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد برقم 3483 لسنة 32 القضائية عليا فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بجلسة 26/6/1986 فى الدعوى رقم 722 لسنة 35 المقامة من السيد ........ ضد الطاعنين الذى قضى بقبول الدعوى شكلا وبإلغاء تقرير كفاية المدعى المطعون فيه عن عام 78 / 1979 وبإلغاء قرار نائب رئيس مجلس الوزراء ووزير المالية رقم 2181 لسنة 1980 المطعون فيه فيما تضمنه من تخطى المدعى فى الترقية إلى درجة مدير عام بمصلحة الجمارك وما يترتب على ذلك من آثار على النحو المبين بالأسباب وآلزمت الإدارة بالمصروفات .

وطلب الطاعنان للاسباب الواردة بتقرير الطعن ( أولاً ) بصفة عاجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه ( ثانياً) قبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون وبرفض الدعوى وإلزام المدعى بالمصروفات .

وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى مسبباً ارتآت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات .

ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون فقررت بجلسة 8/1/1990 إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الثانية ) التى نظرته بجلسة 18/2/1990 بعد أن سمعت ما رأت لزوم سماعه من إيضاحات ذوى الشأن قررت إصدار الحكم بجلسة اليوم وفيها صدر هذا الحكم بعد أن أودعت مسودته مشتملة على أسبابه عند النطق به .

 

المحكمة

بعد الإطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة .

حيث إن الطعن استوفى أوضاعه .

وحيث إن عناصر هذه المنازعة تجمل – على ما يبين من الأوراق – فى أنه بتاريخ 9/3/1981 أقام إبراهيم السيد نعمة الله الدعوى رقم 722 لسنة 35 القضائية عليا طلبا للحكم بإلغاء قرار وزير المالية رقم 2181 لسنة 1980 فيما تضمنه من تخطيه فى الترقية إلى وظيفة مدير عام بمصلحة الجمارك وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الإدارة بالمصروفات .

وقال بيانا لدعواه إن مصلحة الجمارك أجرت ترقيات إلى درجة مدير عام بموجب قرار وزير المالية رقم 2181 لسنة 1980 الذى تضمن ترقية ثمانية عشر من زملائه ولم يشمله ذلك القرار رغم كونه اسبق فى ترتيب الأقدمية من بعض المرقين به وليس دونهم كفاية وقد توافرت فى شأنه كافة شرائط الترقية وفقا للضوابط المقررة فى هذا الصدد ونعى المدعى على القرار المطعون فيه مخالفته للقانون لتخطيه فى الترقية بلا مسوغ منتهيا إلى طلباته آنفة الذكر ، وبتاريخ 22/2/1984 أودع قلم كتاب محكمة القضاء الإدارى عريضة تعديل طلبات أضاف بها طلب إلغاء تقرير كفايته عن عام 1978 / 1979 فيما تضمنه من تقدير كفايته بمرتبة كفء واستحقاقه مرتبة ممتاز وما يترتب على ذلك من آثار على سند من أن التقرير المطعون فيه انفرد بوضعه رئيس المصلحة مباشرة دون أن تتبع فى شأنه الإجراءات المقررة التى توجب أن يبدأ إعداده بواسطة الرئيس المباشر ثم يعرض على الرئيس المحلى لرئيس المصلحة ثم يعتمد من لجنة شئون العاملين وأن التقرير لم يعرض على أى من هذه السلطات وإنما استقل رئيس المصلحة بوضعه فضلا عن أن هذا التقرير انتهى إلى نتيجة لم تستخلص استخلاصا سائغا من أصول تنتجها ماديا وقانونيا إذ أن ملف خدمته وأعماله ونشاطه وجميع التقارير السابقة كلها تعارض النتيجة التى انتهى إليها التقرير المطعون فيه .

وعقبت الجهة الإدارية على الدعوى بأن الترقية إلى درجة مدير عام تتم وفقا لحكم المادة ( 37 ) من قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 على أساس الكفاية وأنه نظراً إلى أن المدعى لا يملك مقومات القيادة والقدرة على تحمل مسئولية الخدمة العامة فقد رأى عدم صلاحيته لشغل أى وظيفة مدير عام من الوظائف التى تمت الترقية إليها وخلصت الجهة الإدارية إلى طلب الحكم برفض الدعوى وإلزام المدعى المصروفات .

وبجلسة 26/6/1986 قضت المحكمة بقبول الدعوى شكلا وبإلغاء تقرير كفاية المدعى عن عام 1978 / 1979 وبإلغاء قرار نائب رئيس مجلس الوزراء ووزير المالية رقم 2981 لسنة 1980 فيما تضمنه من تخطى المدعى فى الترقية إلى درجة مدير عام بمصلحة الجمارك وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الإدارة المصروفات .

وأقامت المحكمة قضاءها على أن الجهة الإدارية اغفلت تطبيق الأحكام المقررة فى شأن إعداد تقارير الكفاية التى أوجبت تقسيم العام الذى وضع عنه التقرير إلى ثلاث فترات إضافة إلى أن رئيس مصلحة الجمارك استقل بوضع التقرير المطعون فيه دون مشاركة من السلطات المختصة مخالفا بذلك أحكام المادتين 28 من القانون رقم 47 لسنة 1978 و 31 من اللائحة التنفيذية مما يوجب الحكم بإلغاء التقرير دون مساس بحق الجهة الإدارية بإعادة وضع تقرير كفاية عن المدعى عن المدة من 1/7/1978 إلى 30/6/1979 وفقا للأوضاع والإجراءات المقررة قانونا واضافت المحكمة أن مفاد حكم المادة 37 من القانون رقم 47 لسنة 1978 أن الترقية إلى الوظائف العليا ( مدير عام فما فوقها ) يتم بالاختيار على أساس من المفاضلة بين المرشحين للترقية فى ضوء ما يحويه ملف خدمة كل منهم باعتباره الوعاء الطبيعى للوظيفة وما يبديه الرؤساء عنهم باعتبارهم أقدر على تحرى مدى كفايتهم وما يتمتعون به من مزايا وصفات وعناصر تميز قد لا تكشف عنها ملفات خدمتهم وهذه المفاضلة ينبغى لها أن تتم وفقا للمعيار المقرر قانوناً والذى يقضى بوجوب التقيد بالأقدمية عند تساوى الكفاية وإن الجهة الإدارية لم تعمل هذه القواعد إذ أنها تخطت المدعى رغم أنه الأقدم دون أن يقوم دليل من الأوراق على أنه دونهم كفاية واقتصرت الجهة الإدارية على القول بان المدعى ينقصه مقومات القيادة والقدرة على تحمل المسئولية وهو قول مرسل لا سند له من الأوراق .

وحيث إن مبنى الطعن مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ فى تطبيقه وتاويله لأنه ( أولاً ) إن المطعون ضده كان يشغل وظيفة مراقب عام الشئون البترولية بجمرك المحمودية عند وضع التقرير وهى وظيفة تتبع مباشرة رئيس مصلحة الجمارك فيكون هو الرئيس المباشر والمحلى والأعلى للمدعى ولا يكون هناك ثمة وجه للقول بانفراده بوضع التقرير ( ثانياً ) إن تخطى المدعى مرده ما تبين للجهة الإدارية بعد بحث ملف خدمته عند الترشيح للترقية لدرجة مدير عام بالقرار المطعون فيه من أنه يفتقد مقومات القيادة والقدرة على تحمل المسئولية وعدم صلاحيته لشغل تلك الدرجة ومن ثم تكون الجهة الإدارية قد مارست سلطتها التقديرية فى النطاق المخول لها قانونا وهو نطاق تستقل فيه بالتقدير دون معقب عليها من جهة القضاء ( ثالثاً ) أن المدعى قدرت كفايته عن عام 78 / 1979 بمرتبة كفء ومن ثم يتخلف فى شأنه شرط الكفاية اللازم للترقية بالاختيار فى الوقت الذى توافر فيه هذا الشرط فى زملائه المرقين بالقرار المطعون فيه وإنه إذا كانت المحكمة قد ارتآت فى حكمها بطلان ذلك التقرير فإنها اشارت فى أسباب الحكم أن لجهة الإدارة أن تعيد وضع التقرير وفقا للإجراءات والقواعد والشروط المقررة ، ولما كانت الجهة الإدارية لم تقم بطبيعة الحال بتعديل ذلك التقرير حتى صدور الحكم فإن مؤدى ذلك أن المدعى لم يحصل على تقرير كفاية بمرتبة ممتاز عن تلك السنة لأن الحكم اقتصر على إلغاء التقرير فقط ومن ثم يتخلف فى شأن المدعى شرط الحصول على ثلاثة تقارير بمرتبة ممتاز الذى يسوغ له الحق فى الترقية بالقرار الطعين مما يضحى الحكم المطعون فيه قد جاء فيما انتهى إليه من أحقية المدعى فى الترقية بذلك القرار على خلاف أحكام القانون خليقا بإلغائه .

وحيث إن المادة 28 من القانون رقم 47 لسنة 1978 بشأن العاملين المدنيين بالدولة كانت تنص قبل تعديلها بالقانون رقم 115 لسنة 1983 على أن ( تضع السلطة المختصة نظاما يكفل قياس كفاية الاداء الواجب تحقيقه بما يتفق مع طبيعة نشاط الوحدة وأهدافها ونوعيات الوظائف بها ويكون قياس الأداء بصفة دورية ثلاث مرات خلال السنة الواحدة قبل وضع التقرير النهائى لتقدير الكفاية وذلك من واقع السجلات والبيانات التى تعدها الوحدة لهذا الغرض وكذلك أية معلومات أو بيانات أخرى يمكن الاسترشاد بها فى قياس كفاية الأداء ............................... ويكون وضع التقارير النهائية عن سنة تبدأ من أول يوليو إلى آخر يونيه وتقدم خلال شهرى سبتمبر وأكتوبر وتعتمد من لجنة شئون العاملين خلال شهر نوفمبر .

ويقتصر تقدير كفاية الاداء على العاملين الشاغلين لوظائف الدرجة الأولى فما دونها ....................).

وتنص المادة ( 30 ) من ذلك القانون قبل تعديلها بالقانون رقم 115 لسنة 1983 على أن ( يعلن العامل بصورة من تقرير الكفاية بمجرد اعتماده من لجنة شئون العاملين وله أن يتظلم منه خلال عشرين يوما ..................................... ) .

كما تنص المادة 31 من اللائحة التنفيذية للقانون رقم 47 لسنة 1978 الصادرة بقرار لجنة شئون الخدمة المدنية رقم 2 لسنة 1978 على أن يكون حساب التقرير النهائى لدرجة كفاية الأداء بالأخذ بمتوسط التقارير الدورية الثلاث السابق وضعها عن العامل خلال العام .

وتنص المادة 37 من القانون رقم 47 لسنة 1978 المشار إليه قبل تعديلها بالقانون رقم 115 لسنة 1983 على إنه مع مراعاة حكم المادة 16 من هذا القانون تكون الترقية إلى الوظائف العليا بالاختيار ويستهدى فى ذلك بما يبديه الرؤساء بشأن المرشحين لشغل هذه الوظائف وبما ورد فى ملفات خدمتهم من عناصر الامتياز وتكون الترقية إلى الوظائف الأخرى بالاختيار فى حدود النسب الواردة فى الجدول رقم ( 1 ) المرفق وذلك بالنسبة لكل سنة مالية على حدة على أن يبدأ بالجزء المخصص للترقية بالأقدمية .

ويشترط فى الترقية بالاختيار أن يكون العامل حاصلا على مرتبة ممتاز فى تقرير الكفاية عن السنتين الأخيرتين ويفضل من حصل على مرتبة ممتاز فى السنة السابقة عليهما مباشرة وذلك مع التقيد بالأقدمية فى ذات مرتبة الكفاية ...............

ويبين من مطالعة نموذج تقرير الكفاية الذى وضعته الجهة الإدارية أنه يحوى أربعة خانات أولها مخصصة للرئيس المباشر والثانية للمدير المحلى والثالثة لرئيس المصلحة والرابعة للجنة شئون العاملين كما قسم التقرير إلى ثلاث مرات لقياس كفاية أداء العامل تشمل كل فترة أربعة شهور وخصصت خانة رابعة لوضع التقرير النهائى للعامل .

وحيث إن البين من استعراض هذه النصوص أن المشرع أوجب أن تضع السلطة المختصة نظاما لقياس كفاية الأداء على أن يجرى القياس بصفة دورية ثلاث مرات خلال السنة الواحدة قبل وضع التقرير النهائى الذى يوضع عن سنة تبدأ من أول يوليو إلى أخر يونيه على أساس متوسط التقارير الدورية الثلاثة المشار إليها وطبقا للنظام الذى وضعته الجهة الإدارية لقياس كفاية الأداء المتمثل فى النموذج المشار إليه فإنه يلزم أن يعد التقرير ابتداء بواسطة الرئيس المباشر ثم يضع كل من الرئيس المحلى والرئيس الأعلى تقديره لمرتبة الكفاية ثم يعرض على لجنة شئون العاملين للنظر فى اعتماده وذلك كله وفقا للإجراءات والمواعيد آنفة الذكرة .

ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن التقرير المطعون فيه انفرد بوضعه الرئيس الأعلى دون مشاركة من السلطات التى عهد إليها القانون بذلك طبقا لأحكام النصوص المتقدمة ، مما يجعله مشوبا بعيب مخالفة القانون خليقاً بالإلغاء ، لأن تلك المشاركة كما رسمها القانون تشكل أوضاعا وإجراءات جوهرية لا تملك الجهة الإدارية إغفالها والإلتفات عنها لأنها بمثابة الضمانة المقررة للعامل توصلا لتصوير كفايته فى تقريرها على وجه تتوفر فيه كل اعتبارات الحيدة والحيطة لسلامة التقدير وحسن تصويره لمستوى ادائه فى العمل .

ومن حيث إن ما تذرعت به الجهة الإدارية من أن انفراد الرئيس الأعلى بوضع التقرير مرده إلى أنه يمثل بالنسبة إلى المدعى الرئيس المباشر والمحلى نظرا إلى أنه كان يشغل خلال الفترة الموضوع عنها التقرير وظيفة مراقب عام الشئون البترولية بجمرك المحمودية وهى وظيفة رئاسية يخضع شاغلها مباشرة لرئيس المصلحة ، هذه الطريقة مردودة ليس فقط بأن الجهة الإدارية لم تقدم ما يثبتها واكتفت بإرسالها دون دليل عليها وإنما ايضا بما هو ثابت من تقرير كفاية المدعى عن العام التالى 79 / 1980 الذى وضع عنه وهو بذات الوظيفة – مراقب عام الشئون البترولية – إذ تضمن هذا التقرير فى صلبه ما يفيد مشاركة كل من الرئيس المباشر والمدير المحلى ثم رئيس المصلحة فى وضع التقرير ، الأمر الذى يكشف عن أن للمدعى فى تلك الوظيفة من يشارك رئيسه الأعلى فى وضع تقرير كفايته على خلاف ما ذهبت إليه الجهة الإدارية .

ومن حيث إنه متى كان ذلك فإن الحكم المطعون فيه يكون قد أصاب وجه الحق فيما انتهى إليه من القضاء بإلغاء تقرير كفاية المدعى المطعون فيه عن عام 78 / 1979 .

وحيث إنه فى شأن قرار الترقية المطعون فيه فظاهر أن المادة ( 37 ) آنفة الذكر قبل تعديلها بالقانون رقم 115 لسنة 1983 قد جاءت واضحة صريحة فى بيان أن الترقية إلى وظيفة مدير عام تتم بالاختيار وأن هذا الاختيار لا يتقيد بتقارير الكفاية وإنما يقوم على أساس الاستهداء بما ورد بملف خدمة العامل وما يبديه الرؤساء فى شأنه ومفاد ذلك أن المفاضلة بين المرشحين تتم فى ضوء ما يحويه ملف خدمة كل منهم وما يبديه الرؤساء فى شأنهم وبمراعاة المعيار الذى أرساه المشرع فى الترقية بالاختيار من وجوب التقيد بالأقدمية عند التساوى فى مرتبة الكفاية والمقرر فى قضاء هذه المحكمة أن الترقية بالاختيار وإن كانت تخضع فى الأصل للسلطة التقديرية للجهة الإدارية إلا أن مناط ذلك أن يكون اختيارها قد استمد من عناصر صحيحة مؤدية إلى صحة النتيجة التى انتهت إليها وأن تجرى مفاضلة حقيقية جادة بين المرشحين للتعرف على تميزهم بحيث لا يتخطى الأقدم إلى الأحدث إلا إذا كان الأخير أكثر كفاية بأدلة أو قرائن واضحة ترجح ميزاته فى مضمار الكفاية وهو أمر تمليه دواعى المشروعية فإذا لم يقع الأمر على هذا الوجه فسد الاختيار وفسد القرار الذى بنى عليه ، ولما كانت الجهة الإدارية لم تقدم ثمة أسس سائغة تبرر تخطى المدعى بل تقتصر على أقوال مرسلة زعمت فيها أنه تنقصه مقومات القيادة والقدرة على تحمل المسئولية وهو قول لا دليل عليه من أوراق الدعوى التى خلت تماما مما ينال من كفاية المدعى أو يرين على مسلكه بل توفر فى أوراق الدعوى ما يشير غلى غير ذلك على نحو ما ورد فى تقرير التفتيش المحرر فى 18/2/1980 فى شأن سير العمل بالمراقبة العامة للشئون البترولية التى كان يتولاها المدعى والذى جاء به أن متحصلات المراقبة عن عام 1979 تحقق بها زيادة مقدارها ( 6408156 جم ) عن العام السابق واشار التقرير إلى أن ذلك جهد ساهم فى انجازه القائمون بالعمل فى المراقبة ( مستند ( 4 ) حافظة مستندات المدعى المودعة بجلسة 7/4/1983 ) إضافة إلى أن الجهة الإدارية لم تسق ما يؤيد أو يفيد تميز من رقى دون المدعى فى القرار الطعين ممن يليه فى أقدمية الدرجة الأولى تميزا يصلح سندا للقرار فى ذلك ، مما ينتفى معه مبرر تخطى المدعى ويضحى القرار المطعون فيه مشوبا بعيب مخالفة القانون حرياً بالإلغاء وإذ التزم الحكم المطعون فيه هذا النظر فيكون قد صادف محله وجاء سليما مبرءا من العيوب مطبقا القانون على وجهة الصحيح ومحمولا على أسباب سائغة فى الواقع صحيحة فى القانون مما يتعين معه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وإلزام الجهة الإدارية المصروفات .

 

فلهذه الاسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا وألزمت الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات .